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Inmigración: Empadronamiento por omisión


Acerca del empadronamiento por omisión, el papel de los Ayuntamientos y el carácter de las sucesivas instrucciones del Instituto Nacional de Estadística



Documento aportado por el Área Federal de Migraciones de Izquierda Unida / 25 abr 05

La resolución de la Presidenta del INE y del Director General de Cooperación Local, de 14 de abril de 2005, a propuesta del Consejo de Empadronamiento, ha sido revisada en sucesivas aclaraciones, lo que ha generado una gran inseguridad jurídica.

Debido a lo anterior, realizar un comentario de los requisitos y los documentos para llevar a cabo la inscripción por omisión en el Padrón es una tarea en extremo complicada.

De todas formas, de acuerdo a la normativa que se expone a continuación, esta labor de aclaración y comentario de las instrucciones no es necesaria, ya que los Ayuntamientos no están obligados legalmente con su contenido. Las instrucciones y el listado incluido en las mismas no tienen carácter vinculante para los Ayuntamientos, quienes, de acuerdo con la normativa vigente, pueden considerar los elementos probatorios no tienen un carácter exhaustivo y admitir los que consideren oportunos.

El artículo 85 Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, enumera las funciones del Consejo de Empadronamiento con mención expresa de aquellas que tienen un carácter vinculante:

Artículo 85:

Son funciones del Consejo de Empadronamiento.

a) Elevar a la decisión del Presidente del Instituto Nacional de Estadística
propuesta vinculante de resolución de las discrepancias que surjan en materia de empadronamiento entre Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales o entre entes y el Instituto Nacional de Estadística.

b) Informar, con carácter vinculante, las propuestas que eleve al Gobierno el
Presidente del Instituto Nacional de Estadística sobre cifras oficiales de
población de los municipios españoles.

c) Proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la buena gestión de los padrones municipales, en especial sobre intercambios de información entre Administraciones, precisión de datos padronales, operaciones de muestreo, operaciones de actualización, sistemas de gestión, normalización de documentos, etc.

d) Informar, con carácter preceptivo, de la acción sustitutoria a realizar por
el Instituto Nacional de Estadística en los términos previstos en el artículo 62
de este Reglamento.

e) Informar, con carácter vinculante, sobre las altas y bajas de oficio en los
casos previstos en los artículos 72 y 73 de este Reglamento.

f) Informar, asimismo, cuantas otras cuestiones relacionadas con el
empadronamiento puedan proponer o plantear las Administraciones públicas.

g) Cualquier otra función que en materia padronal se les atribuya por
disposición legal o reglamentaria.

En el mismo sentido incide el artículo 17.4 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local:

Adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda se crea el Consejo de Empadronamiento como órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal, de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca.

El Consejo será presidido por el Presidente del Instituto Nacional de Estadística y estará formado por representantes de la Administración General del Estado y de los Entes Locales.

El Consejo funcionará en Pleno y en Comisión, existiendo en cada provincia una Sección Provincial bajo la presidencia del Delegado del Instituto Nacional de Estadística y con representación de los Entes Locales.

El Consejo de Empadronamiento desempeñará las siguientes funciones:

a) Elevar a la decisión del Presidente del Instituto Nacional de Estadística propuesta vinculante de resolución de las discrepancias que surjan en materia de empadronamiento entre Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entre estos entes y el Instituto Nacional de Estadística.

b) Informar, con carácter vinculante, las propuestas que eleve al Gobierno el Presidente del Instituto Nacional de Estadística sobre cifras oficiales de población de los municipios españoles.

c) Proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la gestión de los padrones municipales.

d) Cualquier otra función que se le atribuya por disposición legal o reglamentaria.

Por tanto, queda claro que el Consejo de Empadronamiento puede proponer la aprobación de instrucciones técnicas con carácter orientador para la mejor gestión de los padrones municipales, pero en ningún caso invadir el ámbito competencial de los Ayuntamientos.

En el propio artículo 17 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, se recoge de manera expresa que los Ayuntamientos son los encargados de la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado (por si cabe alguna duda, recordemos aquí que unas instrucciones técnicas con carácter orientador no tienen consideración legislativa):

1. La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado.

Con este fin, los distintos organismos de la Administración General del Estado, competentes por razón de la materia, remitirán periódicamente a cada Ayuntamiento información sobre las variaciones de los datos de sus vecinos que con carácter obligatorio deben figurar en el Padrón municipal, en la forma que se establezca reglamentariamente.

La gestión del Padrón municipal se llevará por los Ayuntamientos con medios informáticos. Las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares asumirán la gestión informatizada de los Padrones de los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan mantener los datos de forma automatizada.

2. Los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.

Si un ayuntamiento no llevara a cabo dichas actuaciones, el Instituto Nacional de Estadística, previo informe del Consejo de Empadronamiento, podrá requerirle previamente concretando la inactividad, y si fuere rechazado, sin perjuicio de los recursos jurisdiccionales que procedan, podrá acudir a la ejecución sustitutoria prevista en el artículo 60 de la presente Ley.

3. Los Ayuntamientos remitirán al Instituto Nacional de Estadística los datos de sus respectivos Padrones, en la forma que reglamentariamente se determine por la Administración General del Estado, a fin de que pueda llevarse a cabo la coordinación entre los Padrones de todos los municipios.

El Instituto Nacional de Estadística, en aras a subsanar posibles errores y evitar duplicidades, realizará las comprobaciones oportunas, y comunicará a los Ayuntamientos las actuaciones y operaciones necesarias para que los datos padronales puedan servir de base para la elaboración de estadísticas de población a nivel nacional, para que las cifras resultantes de las revisiones anuales puedan ser declaradas oficiales, y para que los Ayuntamientos puedan remitir, debidamente actualizados, los datos del Censo Electoral.

Corresponderá al Presidente del Instituto Nacional de Estadística la resolución de las discrepancias que, en materia de empadronamiento, surjan entre los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares o entre estos entes y el Instituto Nacional de Estadística, así como elevar al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, comunicándolo en los términos que reglamentariamente se determinan al Ayuntamiento interesado.

El Instituto Nacional de Estadística remitirá trimestralmente a los Institutos estadísticos de las comunidades autónomas u órganos competentes en la materia, y en su caso, a otras Administraciones públicas los datos relativos a los padrones en los municipios de su ámbito territorial en los que se produzcan altas o bajas de extranjeros en las mismas condiciones señaladas en el artículo 16.3 de esta Ley.

[…]

En conclusión, los Ayuntamientos son competentes para interpretar qué documentos son válidos para efectuar el empadronamiento por omisión y, ante la falta de una normativa precisa, deberán acudir a lo que establece nuestro Código Civil (artículos 3 y 4): “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas. La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita. Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón”.

En conclusión, en función al carácter orientador de las instrucciones emitidas, los ayuntamientos pueden aceptar y admitir documentos análogos a los enumerados en la resolución, o aquellos otros que logren la misma finalidad, siempre que, en todo caso, sean considerados prueba bastante para emitir el certificado por omisión.

 
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